時(shí)隔十余年后，第三方支付行業(yè)再次迎來(lái)了新的“基本法”。1月20日，中國(guó)人民銀行發(fā)布了《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），這部業(yè)內(nèi)呼吁了數(shù)年的法律，終于和大家見(jiàn)面。
如果說(shuō)2010年的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）奠定了第三方支付發(fā)展的基礎(chǔ)，成就了中國(guó)領(lǐng)先全球的“移動(dòng)支付”。那么，從《辦法》升級(jí)到《條例》，或許將意味著第三方支付行業(yè)走向成熟期，行業(yè)發(fā)展也將步入新的階段。
一
法律位階的提升
對(duì)于監(jiān)管第三方支付的“基本法”，業(yè)內(nèi)長(zhǎng)久以來(lái)都有將《辦法》升級(jí)的呼聲。歷年的兩會(huì)和各種行業(yè)論壇上，也都有對(duì)于支付立法的呼吁。
一是在于經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，過(guò)去的支付業(yè)務(wù)定義和框架已經(jīng)跟不上支付業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。相較于市場(chǎng)創(chuàng)新，基礎(chǔ)性的監(jiān)管滯后已經(jīng)稍顯落后，而相較于監(jiān)管，立法更為滯后。
二是缺乏上位法的統(tǒng)領(lǐng)，難以形成監(jiān)管合力。支付業(yè)務(wù)廣泛地鏈接消費(fèi)者和企業(yè)，違法違規(guī)行為的查處也有賴(lài)于公安、市場(chǎng)監(jiān)管、工商等各個(gè)部門(mén)，但《辦法》作為部門(mén)規(guī)章，難以調(diào)動(dòng)其他部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。
因此，提升第三方支付“基本法”的法律層級(jí)，既是監(jiān)管所需，也是行業(yè)發(fā)展所需。
二
第三方支付“金融機(jī)構(gòu)”身份的確認(rèn)
在原《辦法》中，第三方支付被稱(chēng)之為“非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)”，也因此有了長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)是否是“金融機(jī)構(gòu)”的爭(zhēng)論。
此次《條例》將“非金融”改為“非銀行”，雖然尚未將其定位于具有法律地位的“金融機(jī)構(gòu)”，但顯然央行已經(jīng)并不認(rèn)同其“非金融服務(wù)”的業(yè)務(wù)屬性。如果考慮到未來(lái)金融監(jiān)管的統(tǒng)一性，第三方支付或許有望和消費(fèi)金融公司等機(jī)構(gòu)一并納入金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架之中。
三
支付業(yè)務(wù)的重新劃分
這也是本次修改中最重要的內(nèi)容之一。
《條例》改變了原來(lái)第三方支付“網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單”的業(yè)務(wù)分類(lèi)口徑，重新劃分為儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)兩類(lèi)。
其實(shí)近些年來(lái)層出不窮的創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)，早已經(jīng)超出了《辦法》的基礎(chǔ)框架和業(yè)務(wù)概念，最典型的就是條碼支付，打破了線上線下的界限，兼具網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單的業(yè)務(wù)屬性，單靠《辦法》早已不能對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。而這種基礎(chǔ)性的概念不界定清楚，對(duì)融合性的創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)勢(shì)必也難以認(rèn)定，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管真空。
而對(duì)于儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和支付交易處理業(yè)務(wù)的分類(lèi)方式，在實(shí)際業(yè)務(wù)開(kāi)展中，已經(jīng)有“賬戶(hù)側(cè)”和“收單側(cè)”來(lái)分別對(duì)應(yīng)，“斷直連”之后，這種區(qū)分更加明確。從這個(gè)角度而言，《條例》中對(duì)于支付業(yè)務(wù)的分類(lèi)，也恰恰體現(xiàn)了監(jiān)管倡導(dǎo)的功能監(jiān)管的理念。
雖然央行尚未發(fā)布兩類(lèi)業(yè)務(wù)的具體分類(lèi)方式和規(guī)則，但從業(yè)務(wù)模式來(lái)看，預(yù)付卡的發(fā)行與受理應(yīng)歸屬于儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，銀行卡收單則偏向支付交易處理業(yè)務(wù)，網(wǎng)絡(luò)支付則應(yīng)是同時(shí)包含兩者。
同時(shí)，《條例》中還重新定義了支付賬戶(hù)的定義，即根據(jù)自然人（含個(gè)體工商戶(hù)）真實(shí)意愿開(kāi)立，如果按照現(xiàn)行規(guī)定，毫無(wú)疑問(wèn)將重塑整個(gè)支付行業(yè)，而對(duì)于致力于發(fā)展B端支付的中小支付機(jī)構(gòu)而言，也將是致命的打擊，基于支付賬戶(hù)的垂直行業(yè)方案以及衍生的資金歸集、分賬等“支付+”業(yè)務(wù)也將全面重塑。
值得注意的是，支付賬戶(hù)也可能面臨全新的監(jiān)管體系。雖然在過(guò)去十多年中，支付賬戶(hù)借助互聯(lián)網(wǎng)的力量實(shí)現(xiàn)了快速的擴(kuò)張，極大的落實(shí)了普惠金融的理念。但賬戶(hù)分類(lèi)過(guò)多、過(guò)于復(fù)雜導(dǎo)致的管理難度增加，以及信息泄露風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的客觀事實(shí)，都要求重新審視支付賬戶(hù)的管理和設(shè)計(jì)。進(jìn)一步加強(qiáng)支付賬戶(hù)實(shí)名制、加強(qiáng)賬戶(hù)的全生命周期管理、強(qiáng)化用戶(hù)的信息安全保護(hù)等是支付賬戶(hù)管理的應(yīng)有之意。
四
非銀行支付機(jī)構(gòu)的設(shè)立與股東要求
在支付機(jī)構(gòu)的設(shè)立和股東要求等方面，《條例》相比過(guò)去的《辦法》進(jìn)行了全面的細(xì)化和要求。
首先是設(shè)立方面，堅(jiān)持金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營(yíng)原則，比照金融機(jī)構(gòu)“先證后照”的設(shè)立模式，并對(duì)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)應(yīng)標(biāo)明“支付”字樣做出明確要求。這種要求能夠有效的提升持牌機(jī)構(gòu)的可信性，更好的規(guī)范從業(yè)機(jī)構(gòu)。
其次是對(duì)于股東的要求，在原《辦法》中，央行曾明確表示，申請(qǐng)人必須為“非金融機(jī)構(gòu)法人”。但隨著《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》的頒布和實(shí)施，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生金控公司控股非銀行支付機(jī)構(gòu)的情況，因此原《辦法》中的相關(guān)說(shuō)明和規(guī)定已經(jīng)不再適用。
最后是對(duì)于主要股東（持股10%以上）的限制規(guī)定，即“同一法人不得持有兩個(gè)及以上非銀行支付機(jī)構(gòu)10%以上股權(quán)”。目前有為數(shù)不少的互聯(lián)網(wǎng)巨頭持有多張支付牌照，按照《條例》規(guī)定，這些牌照或進(jìn)行整合，或進(jìn)行股東的變更。支付牌照數(shù)量減少應(yīng)是大概率事件。
五
支付業(yè)務(wù)規(guī)則的新要求
對(duì)于支付業(yè)務(wù)規(guī)則的修訂上，《條例》除了重申人民銀行43號(hào)文、85號(hào)文、261號(hào)文等文件中，對(duì)于KYC、斷直連、備付金、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等要求外，還新增了更多、更嚴(yán)格的條款。
第一，首次要求支付機(jī)構(gòu)在支付協(xié)議中約定“備付金孳息歸屬”。所謂孳息也就是備付金產(chǎn)生的利息。由于部分備付金屬于“在途資金”（如網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)中尚已付但未到賬的資金），其產(chǎn)權(quán)存在很大的爭(zhēng)議，雖然央行有關(guān)負(fù)責(zé)人曾明確“備付金屬于支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)”，但顯然這部分備付金又不能為客戶(hù)所支配，支付機(jī)構(gòu)與客戶(hù)之間的權(quán)責(zé)并不明確。
而對(duì)于備付金所產(chǎn)生的孳息，按照《民法典》有關(guān)規(guī)定，理應(yīng)歸屬于消費(fèi)者，但這種歸屬缺乏實(shí)際業(yè)務(wù)中的可操作性，因此目前備付金孳息事實(shí)上歸屬于支付機(jī)構(gòu)。
因此《條例》中也規(guī)定了“從事儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的非銀行支付機(jī)構(gòu)不得向用戶(hù)支付與該用戶(hù)持有支付賬戶(hù)余額或者預(yù)付價(jià)值余額期限有關(guān)的利息等收益”。
第二，新增“非銀行支付機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)與備付金日均余額的比例應(yīng)當(dāng)符合中國(guó)人民銀行的規(guī)定”。在央行日前發(fā)布的《非銀行支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》中，雖然并未公布該比例是多少，但有兩個(gè)角度可供參考：一是英國(guó)的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》中，對(duì)于電子支付服務(wù)的機(jī)構(gòu)客戶(hù)預(yù)付價(jià)值總額要求，不得高于其自有資金的8倍；另一方面，該比例或許也將受支付機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)的影響。
第三，支付機(jī)構(gòu)間的轉(zhuǎn)賬成為可能。簡(jiǎn)單來(lái)講，即未來(lái)微信、支付寶之間的余額轉(zhuǎn)賬具有了可能性。根據(jù)《條例》和《非銀行支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》的有關(guān)要求，在基于真實(shí)交易情況下，支付機(jī)構(gòu)之間備付金的劃轉(zhuǎn)可以通過(guò)具有相應(yīng)合法資質(zhì)的清算機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。在推進(jìn)“互聯(lián)互通”的背景下，取消“不同支付機(jī)構(gòu)的備付金不能劃轉(zhuǎn)”的規(guī)定是實(shí)現(xiàn)賬戶(hù)側(cè)互聯(lián)互通的法律前提。雖然《條例》規(guī)定了要“基于真實(shí)交易”，單純支付賬戶(hù)間的轉(zhuǎn)賬行為是否可行仍然存疑，但如果能夠進(jìn)一步推動(dòng)微信、支付寶賬戶(hù)側(cè)的互通，并強(qiáng)化支付賬戶(hù)驗(yàn)證的“強(qiáng)實(shí)名”，是否可以實(shí)現(xiàn)限額下的支付機(jī)構(gòu)之間的轉(zhuǎn)賬呢？
同時(shí)，如果再繼續(xù)推動(dòng)“收單側(cè)”的互聯(lián)互通，即不同支付機(jī)構(gòu)對(duì)于條碼支付的互認(rèn)互掃，那么支付基礎(chǔ)設(shè)施“大一統(tǒng)”的時(shí)代或許將會(huì)真的到來(lái)。不過(guò)可以確定的是，隨著更多互聯(lián)網(wǎng)巨頭搭建自己的支付賬戶(hù)體系，支付市場(chǎng)也許會(huì)迎來(lái)一波更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)。
六
監(jiān)管大變局
全新的業(yè)務(wù)牌照和業(yè)務(wù)規(guī)則，必然會(huì)有新的監(jiān)管體系。
一是取消牌照續(xù)展的制度。原《辦法》規(guī)定《支付業(yè)務(wù)許可證》有效期五年，每五年續(xù)展一次，也正因?yàn)榇?，支付機(jī)構(gòu)每到續(xù)展前夕，都戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如臨深淵。用綜合評(píng)價(jià)和分類(lèi)評(píng)級(jí)取代五年續(xù)展的制度，不僅能減輕支付機(jī)構(gòu)續(xù)展的合規(guī)成本，同時(shí)也符合監(jiān)管對(duì)不同評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)分類(lèi)監(jiān)管的原則。
二是創(chuàng)新性的“反壟斷條款”。這也是行業(yè)熱議的另一個(gè)重要條款。
看起來(lái)比較糾結(jié)，同樣是市場(chǎng)支配地位，預(yù)警和認(rèn)定卻采用了完全不同、市場(chǎng)規(guī)模天差地別的比較計(jì)算方式。其中預(yù)警適用于“非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)”，而市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定則適用于“合計(jì)”，在認(rèn)定指標(biāo)上，則以“金額”為市場(chǎng)份額計(jì)算指標(biāo)（見(jiàn)表2）。
我們先來(lái)說(shuō)反壟斷中對(duì)于市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定，其中的關(guān)鍵在于“相關(guān)市場(chǎng)范圍的界定”。無(wú)論是銀行還是支付機(jī)構(gòu)，在支付業(yè)務(wù)上兩者提供的服務(wù)基本一致，所以，如果將其限定在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)，既不科學(xué)也不合理，甚至有夸大微信支付、支付寶兩大巨頭市場(chǎng)控制力量和市場(chǎng)份額的嫌疑。
但微信支付、支付寶又確實(shí)在非銀行支付服務(wù)市場(chǎng)這一細(xì)分市場(chǎng)中，取得了絕對(duì)的市場(chǎng)份額，兩者合計(jì)甚至超過(guò)90%，其他剩余200多家支付機(jī)構(gòu)爭(zhēng)奪不足10%的市場(chǎng)。也正因?yàn)榇?，央行?017年的281號(hào)文中就強(qiáng)調(diào)“不得濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，不得采用不當(dāng)手段拓展市場(chǎng)”。以此來(lái)看，央行關(guān)注的是創(chuàng)新的潛力有沒(méi)有被壓抑，關(guān)注“大樹(shù)底下長(zhǎng)不長(zhǎng)草”的問(wèn)題。也因此有了“市場(chǎng)支配地位預(yù)警”這一規(guī)定。
至于是否嚴(yán)重影響支付服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展，是否濫用市場(chǎng)支配地位行為，又是另一個(gè)問(wèn)題。就目前的條款來(lái)看，沒(méi)有任何一家銀行或支付機(jī)構(gòu)能夠被認(rèn)定為“具有市場(chǎng)支配地位”，將來(lái)也很難看到依靠市場(chǎng)力量取得市場(chǎng)支配地位。因此其警示意義顯然更重要。
七
還有哪些細(xì)則有待出臺(tái)？
從法律層級(jí)來(lái)看，《條例》是非銀行支付行業(yè)的“基本法”，后續(xù)也會(huì)有更多涉及到的諸多業(yè)務(wù)細(xì)則的管理辦法。
第一，儲(chǔ)值賬戶(hù)運(yùn)營(yíng)和支付交易處理兩類(lèi)業(yè)務(wù)的具體分類(lèi)方式和規(guī)則。
第二，支付賬戶(hù)業(yè)務(wù)具體規(guī)則。
第三，系統(tǒng)重要性非銀行支付機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則。
第四，備付金管理辦法。目前已發(fā)布，并將于3月1日實(shí)施生效。
第五，支付保障基金管理規(guī)定。目前該規(guī)定已經(jīng)進(jìn)行了征求意見(jiàn)，可以預(yù)見(jiàn)，其發(fā)布實(shí)施已經(jīng)臨近。
第六，支付信息服務(wù)機(jī)構(gòu)備案要求。
